2015年選調生考試申論熱點：亦城亦鄉

　　近期，記者對重慶部分“農轉城”群眾采訪發現，不少人轉戶進城，但并未放棄其農村土地、農業補貼等權益;農村經濟收入也是剛轉戶“新市民”收入的重要來源。在基層干部和 看來，農民市民化不可能一蹴而就，其離開農村、融入城鎮有較長時間過渡期，是一種正?，F象。在此期間，“農轉城”群眾身上帶有“亦工亦農、亦城亦鄉”的特點。

　　“亦城亦鄉”：“帶著農村權益進城”的“新市民”

　　作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的重慶，在城鎮化進程中，為保證農民土地、農村集體資產權益、涉農福利待遇等不受損害，在推動農民轉戶進城時明確規定，尊重農民意愿，農民轉戶在逐步享受城鎮待遇的同時，不用放棄土地和相關農村待遇。

　　從重慶改革實踐來看，在現階段，當農民能自主決定“農轉城”是否要退出農村相關權益時，大多數人的選擇是“帶著農村權益進城”。據重慶市統籌城鄉綜合配套改革辦公室統計，從2010年8月到2014年6月，在重慶已轉戶的98.6萬戶農民中，有近10%的整戶轉戶居民自愿申請退出宅基地。由于國家承包地退出相關政策尚不明朗，申請退出承包地情況較少。

　　重慶市發改委副主任楊樹海說，在農村經濟發展、土地升值預期等大背景下，農民財產意識覺醒，在轉戶過程中，結合自身情況“帶著農村權益進城”，是基于經濟理性的合理選擇。記者采訪了解到，在重慶，除了土地本身之外，農民與土地相關能夠享受的待遇還有9項，包括種糧直補、農資綜合補貼、良種補貼、退耕還林補助、公益林管護補助等;與農民身份相關的待遇超過20項，主要包括集體資產分配權利、社會撫養費征收、孕產婦住院分娩補助、殯葬政策等。這些附著在土地和身份上的待遇，也是農民不愿放棄權益的重要原因。

　　西南政法大學副校長劉俊認為，以前的城鎮化進程中，農民轉戶進城，是以失去農村土地為前提的。農民交出了自己的土地，才能換得市民身份和城市待遇，這引發了不少矛盾。記者在走訪重慶江津、開縣、涪陵等地時也發現，以前農民轉戶進城有“三怕”：一是怕轉戶進城卻失了地，在城里穩不住，想回來沒退路;二是怕失去附著在土地、身份上的待遇，這些雖然是小錢，但農民也看重;三是進城后生計無保障，在社會底層徘徊。

　　而現在，有了帶著土地等農村權益進城的政策支撐，轉戶農民心里有了底氣，也有了信心。重慶開縣中和鎮農民譚愛平2013年轉戶進城，他說話實在：“轉了戶卻沒有斷了農村的根，看似城市、農村‘一肩挑’占便宜，但咱轉戶農民剛進城，根基還不穩，總要在農村留條后路吧。”

　　“亦工亦農”：農村經濟仍是“新市民”重要收入來源

　　在保留了農村土地及相關待遇的前提下，對目前不少剛進城“新市民”而言，除了務工、經商等之外，依托農村土地等創造的收入，仍是其重要收入來源，是其在城鎮穩定落戶的保障。

　　梳理各地情況，轉戶“新市民”來自農村的收入主要包括三個方面：一是直接就近耕種農村土地，獲得相應收入。據統計，在重慶已轉戶“新市民”中，有約4成就近遷入了小城鎮，這其中不少人“身份變市民、仍在干農活”，留在農村的土地仍由自己耕種。涪陵區珍溪鎮農民鞠德泉轉戶后，家里還剩下4畝多土地，其中兩畝多是水稻，剩下的種蔬菜。鞠德泉告訴記者：“雖然搬到了鎮上住，但騎摩托車干農活單趟只需要10多分鐘。家里的地我一個人基本能弄完，不需要費太多勞力?，F在種地不圖掙多少錢，只要能保證口糧和基本生活就行。”

　　二是不直接經營農地，但享受土地流轉、涉農補貼等收益。記者走訪銅梁區侶俸鎮、開縣臨江鎮等地發現，在一些農耕條件較好、土地平整的農區，土地流轉相對容易，轉戶“新市民”也愿意將土地租出去，獲得租金收益。在開縣趙家街道茶道村，楊明山一家三口人轉戶后在趙家街道買了房，并開起了一個小賣部，月收入接近3000元。楊明山家里5畝地，都流轉給了鄰居種糧，每畝地年租金約有300元。經過兩家人協商，政府每年發放的種糧直補、農資綜合補貼、良種補貼等也歸楊家人得。在開縣臨江鎮青陽村，村支部書記劉定明說：“從戶改以來，村里已轉戶100多戶，多數群眾將土地流轉給柑橘種植專業合作社，每年土地租金500元/畝至900元/畝不等，年終還有分紅，大家也很看重這筆錢。”

　　三是在富裕的近郊農村，通過村組集體資產量化確權后，群眾轉了戶，同樣能享受到可觀的分紅收益。例如，在沙坪壩區覃家崗街道童家橋村，從上世紀80年代以來，累計轉戶人口已超過5000人，現在留在村的農村戶籍人口僅1500多人。通過集體資產產權改革，轉戶進城的群眾仍保留股東待遇，參與分紅。村支書陶興紅說：“近3年來，村社兩級股東分紅收入累計達到882萬元，有的轉戶家庭年收入在4萬元以上，甚至超過自己在城里務工的收入，成為他們融入城鎮、穩定生活的重要保障。”

　　加快農村產權改革夯實城鎮化基礎

　　重慶市農委經管處處長黃君一說，戶籍制度改革不可能單兵突進，要使農民進城平穩有序，農業生產不發生大的風險，就必須加強包括農村土地在內的農村相關權益的安排。

　　首先，要建立、完善在農民進城后留在農村的土地處置管理平臺，要農業比較效益，土地租金等收益，并通過相關法律、規章明確，農民轉戶進城后，農村土地不得撂荒。在處置上，鼓勵將承包地交給農業大戶、專業合作組織經營，按協議分享收益。對于自愿放棄承包地的，可經集體經濟組織同意后轉讓給其他村社成員或愿意遷入村社的其他農民，轉讓價格由供需決定，實現規范有償退出。

　　其次，要加快農村產權制度改革步伐，真正明確承包地、宅基地、村組集體資產權屬關系，在確權頒證的基礎上，通過法律確認村社集體經濟組織作為土地所有者，農民作為土地經營、使用者之間的權利關系，依靠落實農民的財產權利，尤其是農民的土地經營權等，使農民真正在法律上擁有占有、支配、處置這些財產的權利，這樣才能解決農民進城的后顧之憂。

　　不愿種地，卻很“惜地”

　　在現階段，農村土地是轉戶“新市民”最重要的財產。單從土地利用情況來看，目前離開農村、融入城鎮過渡期中，不少“新市民”土地心態矛盾復雜：一是認為種地不賺錢、效益差，轉戶后要么就近種起“懶莊稼”，要么將土地撂荒或送給別人種;二是認為土地升值潛力大，有“惜地”情結，轉了戶也不愿將承包經營權交還給村集體。

　　不少 和基層干部認為，轉戶“新市民”的土地心態對于完善農村土地政策有著啟示：在戶籍改革中，要充分尊重轉戶群眾保留農村財產性權益的訴求;另一方面，要完善、健全相應農村土地、集體資產權益等有償退出等制度安排，使農民土地可順暢流轉、自愿退出。

　　“新市民”土地心態一：“種地不賺錢不如不種”

　　采訪中，不少轉戶群眾稱，現在農業效益差，收益沒有吸引力，很多人只種“口糧田”，能種多少算多少，夠自己吃就行，管不過來的地就只能撂荒。“種地不賺錢，有時還倒虧，有的人把地送給別人種，甚至不種。”

　　最近，記者深入重慶開縣臨江鎮、涪陵區珍溪鎮、豐都縣名山街道等地采訪發現，不少農民是就近轉戶，其承包地仍可就近耕種，但不少人還是種起了“懶莊稼”。

　　珍溪鎮中鋒村村民鞠德泉2012年轉戶，地雖沒丟下，但種一季水稻就是“播種一次、翻耕一次、施一次肥、除一次草”，一般不搞田間管理，沒有精耕細作。“種地糙一點，產量會少一點，但只要能滿足自家口糧就行。”鞠德泉說，戶口遷到鎮上后，每月城鎮居民養老保險有600多元，再隨便種點口糧，生活還可以。過去那種“晴天一身汗、雨天兩腳泥”的種地生活確實不想再過了。

　　轉戶農民與村里其他人相比，收入相對較高，一般都在外務工多年，有較為穩定的工作，不少人在小城鎮或者區縣城已經購買了住房。對他們而言，種一畝地純收入僅六七百元，吸引力不夠，還要耗精力。除了有的人愿意種些口糧田外，不少人要么將土地撂了荒，要么送給別人種。在一些村社，4成以上的轉戶農民土地被親戚朋友或鄰居“撿”去種。

　　在豐都縣名山街道古家店村村委會主任古明華看來，農村“撿地”的出現，主要是因為農民轉戶大多是自發行為，其留下的地塊高度分散。“村里平均一戶人承包地只有3畝多，還要分散成10多個地塊，彼此之間距離還很遠，沒法統一流轉，搞規模經營。轉戶農民自己不想種，還不如免費送給別人種。”古明華說。[page]

　　“新市民”土地心態二：“進了城也不能丟下土地”

　　雖然轉戶“新市民”大多都說種地苦、效益差，不愿意再種地。但他們卻沒有一個人主動將承包地經營使用權交還給村組集體，真正實現“人地分離”。

　　農民轉戶進城，為何不愿放棄農村土地權益?記者采訪發現，這主要有三方面原因：一是直接退地補償少，難以達到轉戶農民預期。受目前政策限制，各地對轉戶農民主動將承包地退出，交還給村組集體應如何補償沒有明確的標準。有的地方采取用承包期內剩余年限測算農業產出值的辦法給予補償，平均每畝補到1萬元，低于轉戶農民預期。二是認為土地是生存保障底線，雖然自己轉戶進了城，但“農村仍有地在手，進城就有了底氣，干得不好，還可以退回來”。三是認為未來土地升值潛力大，“即便進了城，也不能丟下”。

　　“農民越來越看重土地的價值，大家覺得只要保留土地承包經營權，以后無論是流轉還是征用，都不吃虧。”開縣臨江鎮青陽村支部書記劉定明告訴記者，僅以土地流轉為例，村里耕地流轉價已從2008年時平均每畝400多元/年，漲到現在的700多元/年。一戶農民如果能將自家土地全部流轉出去，一年租金收入就有三四千元，這對轉戶農民而言還是很有吸引力的。

　　“無論是出于傳統的‘戀土’情結，還是出于經濟效益考慮，農民轉戶進城后，要求保留其在農村的土地，有其合理性，也應受到尊重。”重慶開縣戶改辦主任李繼安指出，為了尊重農民的土地權益，國家也有專門的政策要求，在2011年國務院出臺的第9號文件中，就明確規定了“現階段，農民工落戶城鎮，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農民個人意愿，不得強制或變相強制收回。”

　　“土地不撂荒、種地有效益”，破解“新市民”土地心結

　　不少 和基層干部認為，既要尊重轉戶“新市民”土地情結，依法保護其土地權益;又要完善農村承包地制度，以“土地不撂荒、種地有效益”為政策設計底線，加快建設轉戶“新市民”有序處置土地的體制機制。

　　他們認為，轉戶“新市民”惜地又不愿種地的矛盾心態，是政府在制定城鎮化和現代農業發展戰略，謀劃未來農村土地經營方式時必須考慮的問題。從長遠來看，如果相關制度安排完善，隨著農村人口大規模轉移進城，農村人均土地資源占有量會，通過規范化的土地流轉、股份合作等方式，可以為適度規模經營打下較好的基礎。

　　記者調研發現，在一些出現集中、規模農民轉戶的地方，農業種養大戶、專業合作社、家庭農場開始規模流轉轉戶農民的土地。由于沒有“失地”風險，還有較高收益回報，轉戶農民轉出土地的積極性也很高。

　　在涪陵區馬武鎮石朝門村，自2010年以來先后有600多農民轉戶，其中村里有兩個社甚至出現了整社轉戶的情況，大量農民轉戶進城使土地規范整理和規模經營有了基礎。2011年石朝門村成立蔬菜股份合作社，轉戶農民手中的3600多畝承包地折資入股，打破戶與戶之間田埂界限，統一平整后交由合作社經營。轉戶農民每年既可以分享地租、也能分紅，一畝地純收入超過2000元。

　　“在蔬菜股份合作社，轉戶農民成了股東，既不擔心失去土地權益，又能分享農業生產紅利。”石朝門村黨支部書記何國權認為，如果能給轉戶農民一個穩定的土地收益預期，他們還是愿意把土地流轉出來發展現代農業的。

　　評論：讓農民帶著權益安心進城

　　在中國城鎮化進程中，剛轉戶“新市民”既保留農村權益，又享受城鎮待遇。這樣的現象，不能簡單歸結為“新市民”在城鄉之間“兩頭占”，兩頭得好處。而應該看作是對轉戶群眾留在農村相關權益的尊重，是其財產性權利的合理體現。

　　客觀地看，不少群眾剛轉戶進城，尚立足未穩，“亦城亦鄉、亦工亦農”的過渡狀態，其實有利于在“新市民”城鄉之間“進退有路”，其實現“進得來、留得下、穩得住”的目標。

　　農村權益尚未完全放下，城鎮權益還未完全獲得，這樣一個過渡期到底會持續多長時間，這因人而異、因地而異，有的可能持續5至10年，甚至更長時間。過渡期的結束，既有賴于“新市民”已在城鎮扎下了根，實現穩定就業，完全融入城鎮，自愿有償放棄農村相關權益;又有賴于國家農村土地、集體資產權益等產權制度改革逐步到位、完善。“新市民”要么可以繼續“帶權進城”，享受收益;要么可以有償退出，獲得一次性補償，真正脫離農村。

　　無論是帶權進城、有償退出，還是通過流轉獲得經濟收益，“新市民”在處置其農村相關權益時，需要保留多種選擇，這應成為一種社會共識。

　　結合新型城鎮化發展，在目前涉農改革中，其實有不少內容就是在為轉戶“新市民”有效處置農村相關權益做“鋪路”準備。包括目前正在推進的農村集體資產量化確權改革，其中一個目的，就是解決好已轉戶進城的群眾和繼續留在農村的群眾之間的利益分配問題，通過股權化改革等，使轉戶進城的人也能享受到集體資產收益，帶著權益安心進城。

　　另外，針對承包地的所有權、承包權、經營權“三權分置”改革，一個大的時代背景在于，在工業化、城鎮化發展過程中，農村人口離開農村，原來家家戶戶都種地的農民出現了分化，承包農戶不經營自己承包地的情況越來越多。未來農村土地改革的落實到位，將有望達到雙贏效果：既能解決好轉戶進城農民的后顧之憂，又能為農業大戶、專業合作社等新型農業經營主體發展創造更好制度空間和環境。